Si è tenuto a L'Aquila nei giorni15-17 Settembre il decimo Congresso Nazionale per gli operatori degli Uffici Tecnici "Tecnologia e Sanità - La cultura dell'ingegneria e dell'architettura per una sanità sostenibile" organizzato da S.I.A.I.S. - Società Italiana dell’Architettura e dell’Ingegneria per la Sanità (www.siais.it), associazione che riunisce ingegneri, architetti e tecnici che operano nelle Aree Tecniche delle Aziende sanitarie e ospedaliere del SSN e private accreditate.

Di seguito riportiamo la trascrizione del contributo dell'Ingegnere Claudio Solustri, intervenuto in tale occasione.


È facilmente comprensibile quale sia il core business dell’AICE[1].

Si tratta di un’Associazione che coniuga gli studi di Ingegneria all’Economia (o di Economia all’Ingegneria, come si vuole), discipline che sono concettualmente molto meno distanti di quanto si pensi.

Come nasce l’Ingegneria Economica? È indubbio che ormai non sia più l’età del Principe che disponeva le realizzazioni di infrastrutture ed opere pubbliche nel territorio di appartenenza senza porre attenzione alla spesa, come se le risorse fossero infinite. Da molto tempo, al contrario, la ricerca di soluzioni tecniche qualitativamente corrette e adeguatamente convenienti (nel campo dell’ingegneria, dell’innovazione, giuridico, commerciale, ecc.) è alla base delle realizzazioni dell’ingegno umano.

È facile pianificare e programmare il “meglio”; è arduo conseguire il “bene”, alla luce delle disponibilità economiche sempre minori e più difficili da reperire oggi che la concorrenza, anche globale dei Sistemi Paese, è assai spinta. Se si perde competitività, la perde il Paese intero. Da qui nasce l’esigenza dei Governi di trovare soluzioni alternative che consentano di dirottare parte delle risorse economiche disponibili in investimenti a sostegno della funzione pubblica.

L’Ingegneria Economica è una disciplina che aiuta la ricerca e la programmazione del “bene”.

Il suo ambito di studio e di interesse primario è infatti rappresentato dalle relazioni che intercorrono tra gli aspetti ed i fatti tecnico-organizzativi con le loro manifestazioni economico-finanziarie.

Ed è, di conseguenza, uno strumento operativo efficace per rendere le forme più attuali di realizzazione e contrattualizzazione delle Opere pubbliche idonee a perseguire il loro scopo, che è quello di eseguirle nel solco dei programmi stabiliti con costi e tempi certi.

L’attenzione di questo convegno è posta su uno strumento di intervento ancora recente ma in fase di sviluppo,  quello del Partenariato Pubblico Privato, PPP.

Esso è considerato una forma contrattuale[2], basata in genere sulla concessione, tale da spostare, per quanto possibile, il peso di parte del finanziamento dell’opera pubblica all’operatore economico privato, che è rappresentato da modelli del tipo società di scopo SPV (special purpose vehicle), o dell’impresa generale (il general contactor…) o di un’associazione temporanea o permanente di imprenditori, orizzontale o verticale, non è preclusa alcuna forma, accompagnato dal finanziatore e dall’assicuratore.

Non tutto il peso, però; le recenti norme del Codice dei contratti non lo consentono, ponendo un limite all’intervento economico dell’operatore privato. Il che ha una logica: non si può immaginare di rispondere alle esigenze socioeconomiche di un territorio senza il concorso della funzione pubblica che deve valutarle, idearle, programmarle, deciderle e controllarle nel tempo. Concorso che necessita di un apporto concreto non trascurabile da parte di chi poi prenderà l’Opera in consegna al termine del percorso concessorio.

Può farcela da solo l’operatore economico senza che lo Stato ponga mano al suo portafoglio? Esperienze estere sostengono di sì, che sia un errore limitare quantitativamente l’apporto del capitale privato e la stessa normativa europea prevede un intervento superiore a quello stabilito dal Codice dei contratti.

Il tema assegnato a questa sessione del convegno, si pone una domanda: può il PPP rispondere alle nuove esigenze normative ed organizzative della Sanità?

Senza entrare nel merito di argomenti tecnici approfonditi, è certo che l’operatore economico dovrebbe essere molto attento allo sviluppo di questo strumento ancora abbastanza recente, basato sul rapporto di partenariato.

Anche se partner certamente non significa mero esecutore o gestore di servizi (ma presuppone rapporti di convivenza tra le Parti diversi dal passato e paritari), l’interesse imprenditoriale verso nuove occasioni di investimento dovrebbe alimentare il potenziale mercato, in particolare proprio nel settore della Sanità, ove i primi esperimenti, soprattutto di PPP light[3] (e cioè di fare il bene anziché il meglio) stanno dando risultati di una certa concretezza.

Ma anche la funzione pubblica deve essere attenta a questa rapporto innovativo, che ho appena definito, non a caso, paritario, e non solo per il reperimento di parte dei fondi necessari.

Importano anche, e soprattutto, il ruolo diverso che essa va ad assumere nei contratti di PPP: da mero Ente appaltante, che si assumeva i rischi di pianificazione, spesso di progetto e soprattutto della corretta  rispondenza dell’Opera alle effettive esigenze sociali, (rischi che hanno sovente alimentato il contenzioso giudiziario ed arbitrale), diventa ora organizzatore e controllore del mercato, riducendo anche i propri rischi di domanda[4] e di disponibilità[5] che sono posti (in tutto o in parte) in capo al nuovo partner.   

È allora necessario stabilire un rapporto innovativo tra mondi che prima non avevano mai colloquiato in veste paritaria, come soci di fatto in una società di scopo, avente un unico medesimo obiettivo, quello di creare un’Opera funzionale. Rapporto innovativo che diventa un altro elemento da valutare con estrema attenzione, che fa del PPP uno strumento di innovazione e di sviluppo nei rapporti pubblico/privato/ente finanziatore e che stabilisce un legame diretto tra la finanza pubblica e le risorse economiche private.

Il cammino, da qualche tempo avviato, è ancora assai difficile da percorrere, costellato di rischi e presuppone cambi di mentalità e di operatività degli attori in campo.

Vediamo alcuni rischi principali, soprattutto di carattere tecnico e procedurale.

Uno dei primi è rappresentato dall’idea progettuale della funzione pubblica, a seguito della quale si configura, anche se non necessariamente, un rapporto concessorio, talvolta troppo antecedente la contrattualizzazione e quindi l’avvio dell’opera. Con la conseguenza che clausole e progetti risultano superati o comunque già ritardati rispetto alle esigenze.

Fondamentale è la redazione del contratto. Contrattualizzare la separazione dei rischi tra partner pubblico e privato ed il loro trasferimento in capo ad operatori economici che non li hanno quasi mai conosciuti (a parte ovviamente quello di costruzione[6] e di gestione) è opera complessa. Opera che presuppone l’elaborazione di studi tecnico/finanziari approfonditi (da qui l’utilità dell’ingegneria economica…) eseguiti ex ante, con il risultato che – se si riveleranno corretti, il che non è per niente scontato – si dovrà significativamente ridurre anche il contenzioso.

Il rischio della performance (di disponibilità) è in qualche modo comparso nella legislazione del general contractor, mentre quello di valutazione della domanda dei servizi resi è certamente nuovo per le imprese e comporta l’esigenza di far entrare nella squadra degli operatori economici anche l’esperto commerciale e di marketing. Un salto in avanti non da poco!

Non è il solo punto di attenzione.

Un contratto di durata si deve adattare alle diverse esigenze del contesto in cui si svolge; deve quindi considerarsi come un contratto evolutivo, del quale sia previsto l’adeguamento nel tempo secondo criteri individuati e concordati al momento della stipula.

Alcuni dati non potranno però essere mai noti. È impossibile conoscere le evoluzioni della tecnologia, del contesto normativo, dell’attenzione all’ambiente, della pace sociale, ecc. Realizzare un’opera pubblica può rivelare difficoltà imprevedibili, anche per il rifiuto di parte della popolazione alla sua esecuzione o alla gestione nel tempo.

Tralasciamo i rischi dovuti alla possibile mancanza di trasparenza oltre che di elusione delle misure di evidenza pubblica, che non riguardano l’ingegneria economica, ma è certo un fatto che dalle considerazioni precedenti discenda la necessità che un contratto di PPP presupponga alcune regole abbastanza elastiche.

È fatto noto che l’interesse del privato non sia certo stimolato da misure rigide che ne limitino la discrezionalità o mantengano i rischi anche quando non siano sopportabili e possano provocare perdite economiche. Ed è anche fatto noto che vada garantita la trasparenza delle procedure, delle condizioni di concessione o di contrattualizzazione e di quelle di esercizio, così che non si debba far fronte ad una serie di sovracosti o di maggiori tempi rispetto alle previsioni iniziali. Si tratta di trovare un equilibrio tra le diverse posizioni.

Sono poi necessari, e questo è un altro punto di rischio, costanti controlli nel tempo anche da parte dell’Ente finanziatore e di quello che deve garantire l’affidabilità del sistema, cioè la permanenza negli anni del livello di qualità stabilito contrattualmente. Banche ed Assicurazioni, o chi per esse, sono partner/attori non secondari nel controllo del sistema PPP, con rapporti di due diligence, analisi dei rischi, ecc.

Assumono poi rilevanza i rischi anche di solo carattere tecnico/finanziario.

Il primo di essi riguarda, ovviamente, l’elaborazione di corretti piani di investimento, necessari per la fase di costruzione oltre che di gestione dei servizi connessi,  onde limitarne i relativi rischi operativi e soprattutto economici. Anche qui l’ingegneria economica fornisce un valido contributo, mediante l’applicazione di tecniche di elaborazione di studi di fattibilità, di gestione e di manutenzione, ecc. tese al miglior risultato, anche economico. Si tratta, ovviamente, di aspetti fondamentali, così da garantire il mantenimento nel tempo il livello di qualità programmato e della corretta funzionalità dell’opera pubblica, che è lo scopo del PPP.

I costi ordinari di gestione e manutenzione possono senz’altro essere pianificati e programmati, con l’esclusione di quelli dovuti all’obsolescenza tecnica ed all’emergenza, che devono invece considerarsi straordinari e quindi rientrare nei costi di investimento.

Sono ordinari, è di tutta evidenza, quelli amministrativi (censimento, catastali, ecc.), dei servizi accessori (portineria, verde, parcheggi, uso commerciale degli spazi, ecc.…) e della manutenzione predittiva e preventiva.

Possono anche esserlo (grazie ai rilievi statistici di edifici simili con tecniche di confronto tipo benchmarking) anche quelli della manutenzione riparativa[7] e di opportunità. Si tratta di costi che si sviluppano in maniera diversa nel tempo, laddove le componenti, ad esempio elettroniche, hanno durata anche di molto inferiore rispetto a quelle degli impianti tecnologici e delle opere edili.

L’obsolescenza[8], invece, non può essere prevista e quindi non sono noti i costi di sostituzione di macchinari, strumenti, impianti sanitari utilizzati negli Ospedali, ecc., che possono avere un ciclo di vita più breve del periodo contrattuale di vigenza di un contratto di PPP nel qual caso necessiterebbero di sostituzione.

Ecco quindi l’esigenza di clausole contrattuali di salvaguardia sia per la funzione pubblica, che deve assicurare l’impiego della tecnologia necessaria in genere con i costi di investimento (capex, capital expenditure), sia per l’operatore economico che deve essere adeguatamente remunerato.

Altri aspetti di rischio riguardano l’individuazione dei correttivi tecnici, laddove necessari, identificando le loro possibili criticità e variazioni nel tempo. Si tratta, in altri termini, delle c.d. “varianti”, di cui appare impossibile fare a meno per l’impossibilità di redigere un piano tecnico finanziario che possa prevedere tutto. Per la loro contabilizzazione è utile un tariffario di riferimento, ma è necessario, come per tutte le forme di contratto, saperle individuare come esigenze sopravvenute ed imprevedibili e quindi individuare la responsabilità e, nel caso, introdurle anch’esse tra i costi di investimento.

Anche il prezzo dell’opera, pur ovviamente necessario per definire procedura di affidamento e contratto, è elemento difficile da determinare con certezza di immutabilità nel tempo. Non ha infatti molto senso parlare del prezzo di una struttura sanitaria in un contratto di PPP; è forse più corretto parlare di come si sviluppano nel tempo le erogazioni finanziarie da parte dell’Ente appaltante (o dei flussi di cassa dovuti alle opere e servizi accessori) quindi dei versamenti periodici o legati all’ottenimento degli obiettivi intermedi (milestones) a cui sono spesso connesse le erogazioni delle banche. È il rispetto del corretto cronoprogramma finanziario che determina il raggiungimento del giusto compenso per l’operatore economico, mentre il mantenimento del programma dei tempi consente il conseguimento della finalità pubblica e la risposta tempestiva alla domanda.

In questo panorama le tecniche di analisi dei rischi tecnico/finanziari ed assicurativi sono particolarmente utili per ridurre il più possibile lo spread tra l’obiettivo potenziale e l’inevitabilmente diverso risultato finale, tanto maggiore quanto più si passa da PPP light a PPP più ampio.

Qui è notevole il contributo che l’ingegneria economica può apportare allo sviluppo del PPP affinché sia rispondente alle attuali esigenze organizzative della Sanità in particolare e delle OOPP in generale.

Essa svolge un’attenta verifica della completezza tecnico/economica del progetto, del raggiungimento dell’obiettivo di qualità, della corretta edificazione, della funzionalità e della gestione dell’Opera ed effettua una validazione di tutto questo, necessaria per la valutazione corretta delle esigenze pubbliche e per rendere più elevato possibile il livello di certezza sui costi e sui tempi.

La fase ideativa/progettuale iniziale (che deve sempre essere confermata e completata da un progetto completo e rispondente alla richiesta), deve raggiungere il risultato di ottenere il più conveniente costo del ciclo di vita, anche alla luce dell’innovazione tecnologica. L’ingegneria economica consente di effettuare un confronto tra i costi da sostenere per progetti diversi, seguendo criteri oggettivi ed accessibili al mercato imprenditoriale, così da fornire all’Ente Appaltante elementi atti alla sua decisione.

Grazie anche alle tecniche di analisi, mercati che finora sembravano separati (pubblico, finanziario ed imprenditoriale), tesi all’ottenimento del miglior valore tecnico-economico, devono incontrarsi per condividere insieme il rischio e l’equilibrio economico e finanziario[9]della concessione, con il compito di assicurare permanentemente l’operatività di un servizio di pubblica utilità, quale una struttura sanitaria.

Con le modellazioni del Ciclo di Vita[10] e del Value for money[11], che comprendono anche le analisi dei rischi tecnico-economici, si può individuare il miglior rapporto qualità/prezzo per diverse soluzioni e la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza (o utilità) economica e sostenibilità finanziaria pattuita ex ante.

Un altro aspetto rilevante, che presuppone l’impiego di criteri di ingegneria economica, è quello del controllo nel tempo dell’affidabilità[12] del progetto. Le tecniche sono varie; ad esempio possono essere utilizzate le simulazioni di progetto ove la variabile «tempo» (ciclo di vita e ciclo dei ricavi) diventa di fondamentale rilevanza nello sviluppo dell’opera per il rispetto dei piani tecnico/finanziari.

Il tutto può essere garantito da strumenti di controllo (quale il c.d. “fascicolo del fabbricato[13]” o “libretto casa”, che consente la completa conoscenza progettuale e funzionale dell’Opera), e dalla costante verifica nel tempo degli indici di redditività finanziaria che devono rispettare le previsioni iniziali.

I più utilizzati sono, notoriamente: VAN[14], TIR[15], WACC[16], ecc.).

È importante utilizzare tutte le possibili metodologie per attribuire ai soggetti interessati, stazione appaltante, ente finanziatore, operatore di concessione, le proprie responsabilità sui rischi e sulle garanzie reciproche, utilizzando in modo accurato sia la simulazione tecnico-economica del ciclo di vita sia quella sull’aspetto finanziario.

Due brevi parole sul Piano economico finanziario. La sua struttura operativa è normalmente composta da una sezione relativa ai dati ed alle ipotesi di base del modello (tecnico-operative, fiscali, finanziarie ecc.), sui quali vengono elaborati dei moduli di calcolo, con analisi e previsioni a lungo termine in relazione alla redditività, alla bancabilità ed all’allocazione dei rischi legati al progetto.

Si effettuano quindi le analisi degli investimenti, della struttura dei ricavi e dei costi operativi, della parte relativa alla tassazione, al debito ed alle tipologie di rimborso. Il modello è in grado di generare risultati quali il conto economico, lo stato patrimoniale ed i flussi di cassa del progetto.

Le grandezze da prendere in considerazione per la verifica dell’equilibrio economico finanziario sono: gli investimenti (sia per la realizzazione sia per i costi accessori), i costi operativi, i ricavi di gestione, il capitale circolante e l’eventuale contributo pubblico previsto mediante gli indici di redditività prima definiti.

Tra i ricavi vanno compresi i canoni versati dall’Amministrazione nel caso di contratto di PPP per un’opera che non produce reddito mediante tariffazione (garantiti da un canone di disponibilità che può comprendere anche un canone per i servizi aggiuntivi o per canoni commerciali).

L’ingegneria economica rappresenta, inoltre, un importante strumento di espansione dell’attività professionale di ingegneri, architetti e tecnici in genere, oltre che di esperti finanziari.

Gli Operatori interessati all’adozione delle tecniche sono:

  • Gli Enti pubblici, ai quali spetta la garanzia dell’eseguibilità e dell’equilibrio economico del progetto, per i quali è indispensabile l’utilizzo di piani progettuali e di investimento tecnico finanziario.

  • Il mercato degli operatori economici per ricerche di mercato, analisi di fattibilità, piani e progetti economico/finanziari, corretta analisi dei rischi

  • Gli operatori finanziari e le banche per garantire l’equilibrio economico, la congruità dei piani economico/finanziari e la sussistenza dei requisiti minimi di garanzia e di affidabilità dei progetti;

  • Le Compagnie di assicurazione per la valutazione dei rischi di garanzia;

  • Gli studi e le società di ingegneria e di progettazione e gli Studi di consulenza legale, economica e commerciale per gli approfondimenti tecnici di consulenza.

L’Aquila, 15 settembre 2016
(ing. Claudio Solustri)


[1] Associazione Italiana di Ingegneria Economica, originariamente: Associazione Italiana di Cost Engeenering, da cui l’acronimo AICE

[2] «contratto di partenariato pubblico privato» è il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell'ammortamento dell'investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all'utilizzo dell'opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell'operatore. (c. 1 art. 3 lett. eee. D. Lgs 50/2016)

[3] Esperienze di PPP per parti di una struttura Ospedaliera

[4] «rischio di domanda» è il rischio legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il concessionario deve soddisfare, ovvero il rischio legato alla mancanza di utenza e quindi di flussi di cassa (c. 1 art. 3 lett. ccc. e c. 3 Art. 180 D. Lgs 50/2016)

[5] «rischio di disponibilità» è il rischio legato alla capacità, da parte del concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità previsti (c. 1 art. 3 lett. bbb. e c. 3 Art. 180 D. Lgs 50/2016)

[6] «rischio di costruzione», il rischio legato al ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all'aumento dei costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell'opera e al mancato completamento dell'opera (c. 1 art. 3 lett. aaa. e c. 3 Art. 180 D. Lgs 50/2016); 

[7] Gli studi hanno messo in luce i cicli di vita, e le conseguenti riparazioni o sostituzioni, anche di alcuni impensabili componenti edili. Ad esempio, la “muratura” ha una durata di vita di 83 anni che, in caso di manutenzioni ogni 15 anni, può arrivare a 302 (vedi C. Solustri, “Gestione e manutenzione dei patrimoni immobiliari”, Nuova Italia Scientifica, Roma, pag. 175)

[8] Vedi C. Solustri, La gestione integrata dei patrimoni immobiliari, Sistemi Editoriali, Napoli

[9]«equilibrio economico e finanziario» è la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria. Per convenienza economica si intende la capacità del progetto di creare valore nell'arco dell'efficacia del contratto e di generare un livello di redditività adeguato per il capitale investito; per sostenibilità finanziaria si intende la capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficienti a garantire il rimborso del finanziamento (c. 1 art. 3 lett. fff. D. Lgs 50/2016)

[10] Vedi C. Solustri, La gestione integrata dei patrimoni immobiliari, Sistemi Editoriali, Napoli, pag. 52

[11]confronto economico e finanziario fra l’opzione “tutto pubblico”, cioè quella in cui l’Amministrazione paga l’infrastruttura, ne sostiene i costi ed assicura la gestione e il ricorso ad uno schema di PPP. Il confronto comporta la valutazione del costo base dell’opera e, successivamente, del valore economico dei rischi che possono essere trasferiti, il che consente un quadro economico adeguato.

[12] Mantenimento della qualità

[13] Vedi C. Solustri, “Il fascicolo del fabbricato”, Carocci editore, Roma

[14] Valore attuale netto

[15] Tasso interno di rendimento

[16] Costo medio ponderato del capitale. Il costo medio ponderato del capitale, o WACC (Weighted Average Cost of Capital), è il costo che l'azienda deve sostenere per raccogliere risorse finanziarie presso soci e terzi finanziatori. Si tratta notoriamente di una media ponderata tra il costo del capitale proprio ed il costo del debito, con "pesi" rappresentati dai mezzi propri e dai debiti finanziari complessivi. In formula: Wacc = Ke * (E/(D+E) + Kd * (1-t) * (D/(D+E) dove:

Ke = costo del capitale proprio, E = patrimonio netto (Equity), D = indebitamento (Debt), Kd = costo dell'indebitamento, t = aliquota fiscale sulle imposte sui redditi 

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