In Italia sono moltissimi i progetti non avviati, opere incompiute o, peggio, completate, mai utilizzate e lasciate andare in rovina. Questo fenomeno è stato quantificato, dimensionato e riportato all'opinione pubblica sempre con più clamore da diverse indagini valutative degli stessi organismi di controllo dello stato e ripreso da diversi reportage giornalistici.

A fronte di ciò, il recente decreto-legge 32 dello scorso 18 aprile 2019 riguardante “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici” (cosiddetto “sblocca cantieri”) è stato convertito in legge il 14 giugno scorso (legge 55/2019).

Le nuove disposizioni semplificano il quadro normativo, snelliscono alcuni passaggi amministrativi legati alle procedure di affidamento dei contratti pubblici e ne velocizzano i processi di approvazione ed esecuzione.

Cogliamo quindi questa occasione per proporre alcune riflessioni sui temi della gestione contrattuale e sulle problematiche residue (cioè complementari alle disposizioni di legge) che sono ancora oggi di ostacolo per una fluida esecuzione dei progetti in ambito pubblico. Prendiamo spunto anche da un report pubblicato su Repubblica poco più di un anno fa (6 magio 2018) a sua volta basato su un rapporto dell’Ufficio Valutazione Impatti del Senato della Repubblica (“La valutazione degli investimenti pubblici - Strumenti di programmazione e ACB: l'esperienza italiana” – Luglio 2017, riferimenti in fondo a questo articolo) che analizzano nel dettaglio alcune difficoltà “strutturali” nella programmazione, assegnazione e gestione dei contratti pubblici.

Il punto di partenza

Le sfide sui progetti nel settore pubblico

Il successo di un progetto è legato al valore che la sua realizzazione consegna a tutti gli stakeholder. La gestione dell’opera lungo tutto il suo ciclo di vita (dalla sua ideazione, alla realizzazione, all’esercizio e manutenzione) ha il compito di preservare e, se possibile, massimizzare tale valore.

Nel settore pubblico, questa è una necessità imprescindibile: non solo l’utilizzo ottimale delle risorse pubbliche è un dovere nei confronti di tutti, ma è anche un modo per ricercare e mantenere un delicato equilibrio all’intero di un ciclo virtuoso che coinvolge investitori, imprese private, enti pubblici e gestori.

Eppure, è un fatto noto che questa rappresenta una delle emergenze più importanti del nostro paese. Da un report pubblicato nel 2018 da Repubblica (“la Repubblica”, estratto pag. 1, 8-9 edizione del 06/05/2018), emerge una cronica difficoltà nel far decollare correttamente le opere pubbliche: negli ultimi 15 anni un’opera pubblica su tre non ha superato la fase di assegnazione dei lavori, per un valore complessivo di risorse non utilizzate pari a 48 miliardi di euro.

Nonostante la sussistenza delle risorse economiche, i progetti partono con estrema difficoltà, spesso a causa di gravi carenze in termini di competenze tecniche da parte dei Comuni e degli enti pubblici nel configurare e controllare il risultato del processo di assegnazione dell’appalto. Il problema non è riferito alla gestione della procedura di gara (lunga ed articolata), né tantomeno al rispetto dei regolamenti e delle normative (complesse), quanto invece alla capacità di definire ed impostare un progetto ed un contratto gestibile ed equilibrato, che non presti il fianco a deterioramenti del rapporto tra committente ed appaltatore, che sicuramente manderà in dissesto il progetto, creando il caos (cioè rischi) fin dalle prime fasi.

Se poi si riesce a superare la fase di avviamento, ai problemi iniziali fanno spesso eco altri problemi in fase di esecuzione. Metodi piuttosto approssimativi di amministrazione contrattuale hanno come logica conseguenza l’insorgere di numerosi contenziosi: quindi intoppi, rallentamenti, sospensione dei lavori e contenziosi.

Il contratto a tutela del valore del progetto

Il Partenariato Pubblico-Privato, la Finanza di Progetto, la figura del Contraente Generale sono soluzioni che sempre di più oggi vengono utilizzate per la realizzazione delle opere pubbliche. L’apporto di capitali privati ed un diverso modo di interpretare la suddivisione dei rischi tra le parti consentono di affrontare progetti che altrimenti sarebbero troppo onerosi con le sole risorse pubbliche (in base al report di Repubblica, i bandi effettuati con questo strumento sono decuplicati negli ultimi 15 anni).

Tuttavia, la complessità intrinseca di tali strumenti (dalla frammentazione delle responsabilità, alla conoscenza degli strumenti finanziari e delle soluzioni che questi offrono), espone tutte le parti a maggiori rischi.

Ad una generalizzata carenza di competenze, si sommano i rischi derivanti da regolamenti spesso complessi che solo in parte la legge sugli appalti pubblici del 2016 ed i successivi emendamenti (incluso il recente “Sblocca cantieri” approvato di recente dal Parlamento) hanno districato.

In questo contesto, il valore del progetto si scioglie progressivamente nei rallentamenti e soprattutto nei litigi tra tutti gli attori coinvolti. Ad esempio, su 20 infrastrutture strategiche di trasporto, il tempo medio di esecuzione supera 15 anni: i primi 10 trascorrono ancora prima di iniziare il cantiere tra progettazioni, autorizzazioni e contenziosi.

Un approccio strutturato ed organico al contratto può contribuire notevolmente a dare una risposta adeguata a questi problemi.

Non è solo un fatto tecnico, né solo una questione organizzativa e nemmeno solo una questione giuridica. Il contratto rappresenta il fulcro dove aspetti giuridico-legali, aspetti tecnici ed aspetti organizzativi/manageriali trovano il loro punto di equilibrio.

Analizziamo questi differenti aspetti in cui un approccio strutturato alla gestione contrattuale si sviluppa.

La gestione dei rischi (e delle opportunità)

Il confine tra diritti e doveri

Il contratto è l’elemento che definisce il confine tra i rischi delle parti coinvolte nella realizzazione del progetto. Il principio che regola la posizione di questo confine è la tutela del valore del progetto: è quindi logico che i singoli rischi vengano assegnati alla parte che è nella posizione migliore per gestirli ed ha le competenze (conoscenze, strumenti ed esperienza) per farlo correttamente.

Secondo questa logica, sia in fase di formazione del contratto che in fase di sua esecuzione, deve essere posta la massima attenzione all’equilibrio tra doveri e diritti delle parti coinvolte.

Regolari processi di monitoraggio e controllo dei rischi rappresentano di conseguenza un aspetto fondamentale che deve accompagnare la gestione del progetto in tutte le sue fasi.

Cosa è richiesto e cosa si può fare

Un buon sistema di gestione contrattuale difficilmente può essere impostato senza una valutazione adeguata dei rischi. E’ necessario definire ed avviare fin dalle prime fasi efficaci processi di Risk Management dotati di metodologie, ruoli e strumenti tecnici a presidio delle aree di rischio del progetto, in grado di traguardare non solo la fase di realizzazione ma l’intero ciclo di vita dell’opera (Life Cycle Risk Management).

Il corretto monitoraggio delle aree problematiche che possono impattare ed interferire con lo svolgimento del progetto è un processo che affianca il lavoro di chi è responsabile della commessa.

Il corretto presidio dei rischi aumenta le probabilità di aggiungere valore all’asset e diminuisce l’impatto di eventuali problemi se scoperti troppo tardi. La gestione dei rischi è, inoltre, fondamentale per la prevenzione dei contenziosi, aspetto in cui sistematicità dell’approccio ed esperienza hanno un ruolo fondamentale ed è quindi un supporto formidabile per tutto il ciclo di gestione del contratto: formazione, amministrazione, chiusura.

La formazione del contratto

Oltre la semplice "contrattazione"

La conoscenza del diritto non è sufficiente per garantire un buon equilibrio contrattuale.

Conoscere bene il quadro normativo che regolamenta gli appalti pubblici costituisce sicuramente un buon punto di partenza, ma l’integrazione di vari elementi in un’unica solida architettura costituisce sicuramente la premessa per affrontare con maggiore struttura il lavoro sul progetto, sia sotto il profilo giuridico, sia sotto il profilo organizzativo, sia sotto il profilo tecnico.

E gli aspetti economici sono poi la metrica del tutto.

Cosa è richiesto e cosa si può fare

La formazione del contratto rappresenta sicuramente il primo fondamentale passo per una corretta impostazione del lavoro. Dalla definizione dei bandi di gara alla firma del contratto, è necessario promuovere la collaborazione tra Committente e appaltatore per la messa a punto della migliore soluzione che tenga conto di tutti gli aspetti (tecnici, organizzativi, giuridici ed economici).

Anche nel panorama italiano, anche nei contratti pubblici, la conoscenza approfondita dei principali standard contrattuali internazionali (es. gli standard FIDIC) guida nella messa a punto del rapporto tra le parti, nel pieno rispetto dei vari impianti contrattuali previsto dalla legislazione nazionale.

Si pensi ad esempio alla “rivitalizzazione” nel decreto 32/2019 (sblocca cantieri) del comitato consultivo tecnico, organismo (le cui competenze sono simili a quelle dei Dispute Boards previsti dalle normative FIDIC) già presente in origine nella legge 50/2016 (art. 207), abrogato nel 2017 e ora nuovamente reintrodotto (sebbene provvisoriamente, in attesa del regolamento di attuazione del codice).

La tutela del credito

Le garanzie

Nel contratto trovano anche attuazione tutti quei meccanismi che garantiscono il rispetto dei doveri delle parti. Si tratta di strumenti finanziari (garanzie o fidejussioni) che hanno lo scopo di rendere efficaci ed effettivi gli obblighi reciproci.

La configurazione e l’utilizzo di tali strumenti finanziari a tutela del credito, richiede la conoscenza dei loro meccanismi di base ed il loro corretto inserimento nell’architettura contrattuale.

Cosa è richiesto e cosa si può fare

Questi sono importanti strumenti della gestione contrattuale, poiché su di essi si fonda la certezza del rapporto tra le parti.

Per loro natura, questi strumenti sono legati ai rischi e devono trovare coerenza all’interno di interventi articolati e complessivi di gestione organica del contratto.

La gestione del credito va affrontato con sistematicità e regolarità durante la formazione del contratto, accompagna l’intera sua esecuzione, richiede un approccio coerente e combinato con la gestione dei rischi, si aggiorna con l’avanzamento del progetto e, soprattutto, comporta una certa competenza su come questi strumenti possono essere esercitati (ad es. quando e come escutere).

Project controls

Tutti i numeri del progetto

La gestione di un progetto è fondamentalmente un processo manageriale (Project Management) basato su sistematicità e organicità nel perseguire gli obiettivi prefissati mediante il ciclo P-D-C-A (Plan-Do-Check-Act). Tuttavia, l’efficacia di tali azioni gestionali risulta compromessa quando gli strumenti di controllo sono inconsistenti e non in grado di garantire le informazioni qualitative e quantitative necessarie per prendere le decisioni.

I processi di Project Controls hanno come scopo principale quello di garantire il governo dei progetti.

Il controllo si basa sulla disponibilità di metriche opportune e sulla loro applicazione per poter valutare i fenomeni legati allo sviluppo dei progetti e per effettuare i necessari interventi correttivi. Attraverso il controllo di tali fenomeni si governano tutti i parametri di qualità, tempi, costi dei progetti.

I sistemi di Project Controls sono tipicamente basati su:

  1. Un insieme di metodologie utilizzate per pianificare e controllare tempi e costi dei progetti;
  2. Un sistema organizzativo in cui vari ruoli interagiscono ripartendosi la responsabilità del monitoraggio e controllo delle attività dei progetti;
  3. Specifici strumenti informatici atti a gestire, elaborare e condividere i dati dei progetti.

La messa a punto di questi tre fattori realizza un sistema bilanciato in cui è indispensabile il coinvolgimento di tutti, soprattutto di coloro che hanno un ruolo attivo nella esecuzione dei progetti, secondo la filosofia del TCM (Total Cost Management).

Cosa è richiesto e cosa si può fare

L’importanza di questi processi è indiscutibile: architetture organizzative, processi e strumenti di controllo delle commesse sono fondamentali per fornire indicazioni utili per orientare le decisioni sui singoli progetti, sui programmi e sul portafoglio progetti e produrre in ogni momento valutazioni attendibili sui costi/ricavi e sulla loro manifestazione temporale. La conoscenza quantitativa dei fenomeni in corso sui progetti è la condizione essenziale per condurre il progetto in porto in tutta sicurezza e per affrontare consapevolmente gli impegni contrattuali.

Attraverso i processi di Project Controls l’esecutore ed il committente sono in grado di raccogliere e gestire informazioni preziose sull’andamento del progetto, fonte primaria da cui attingere anche per sostenere una regolare dialettica contrattuale con la controparte e supportare eventuali richieste (o “claim”) con le necessarie evidenze.

La gestione dei contenziosi

Quando le cose non funzionano…

Uno degli aspetti sicuramente di maggior pregio di una buona amministrazione contrattuale è la sua efficacia nella prevenzione dei conflitti. Monitoraggio e controllo periodico delle problematiche che impattano sull’equilibrio contrattuale, identificazione e risoluzione dei conflitti prima che impattino negativamente sul valore del progetto sono gli scopi principali di questa attività.

Quando non è possibile prevenire o risolvere in tempi ragionevoli i contrasti, serve un approccio più ampio per assistere le parti nelle fasi successive di “escalation” del contenzioso.

Le perizie (analisi dei ritardi, valutazioni economiche) elaborate da esperti competenti sono strumento prezioso per far valere i diritti delle parti.

Cosa è richiesto e cosa si può fare

I servizi più efficaci sono offerti da team interdisciplinari in cui le competenze tecniche (conoscenza ed esperienza sull’oggetto del contendere), economiche (conoscenza ed esperienza nel quantificare le manifestazioni economico-finanziarie) e giuridiche (conoscenza ed esperienza sugli elementi di diritto) si combinano per valutare in modo integrato eventuali anomalie nella gestione del rapporto contrattuale.

L'analisi può essere effettuata in via preliminare (allo scopo di prevenire eventuali costose dispute), durante (allo scopo di risolvere velocemente i problemi, senza che questi costituiscano un elemento bloccante del progetto) oppure ex-post (in caso il contenzioso sia inevitabile).

Oggi sempre più spesso, il presidio di questi problemi durante l’esecuzione è lasciato ad apposite commissioni (consulte) che periodicamente ed in tempi congrui con le esigenze del progetto siano in grado di prevenire l’insorgere di elementi di incertezza, a discapito del valore del progetto. In ambito internazionale, sono oggi strumenti di normale applicazione (DAAB - Dispute Adjudication and Avoidance Board), previsti dagli standard contrattuali più diffusi (es. FIDIC) e reintrodotti anche nella normativa degli appalti pubblici dal recente decreto “sblocca cantieri” (32/2019).

Dopo una valutazione minuziosa degli avvenimenti, completa di quantificazione dei ritardi e degli extra-costi, il contenzioso viene gestito analizzando le responsabilità in carico alle parti ed identificando in primis dei percorsi per una risoluzione consensuale del conflitto, nel pieno rispetto dei diritti delle parti.

Le metodologie utilizzate si basano sulle più avanzate tecniche di analisi delle dinamiche temporali (es. Forensic Schedule Analysis).

Le competenze

La specificità delle problematiche richiede conoscenza ed esperienza

Data la complessità dei progetti, difficilmente esistono soluzioni “standardizzate”. Ogni commessa richiede un approccio specifico in cui tutti gli elementi del progetto devono soddisfare le aspettative delle parti (stakeholders) in una logica integrata di approccio al valore.

Per questo motivo, la competenza è un fattore essenziale in quanto combinazione di elementi di conoscenza (saperi) e di esperienza (opportunità lavorative che hanno permesso e permettono l’uso efficace delle conoscenze).

I professionisti che si occupano di questa materia hanno una preparazione specifica sugli aspetti di integrazione tra le varie componenti del progetto. Il lavoro di gruppo ed un adeguato mix di competenze svolgono un ruolo fondamentale nella messa a punto e nella gestione del contratto.

Ad oggi queste competenze sono facilmente reperibili e più presenti nel settore privato mentre nel pubblico sono sempre più rare e difficili da approvvigionare. Questo sbilanciamento porta inevitabilmente ad una difficile gestione complessiva dei Progetti per la mancanza di un linguaggio comune. Le parti trovano sempre maggiore difficoltà ad interloquire, l’una (il pubblico) impegnato più ad amministrare regolamenti complessi, l’altra (il privato) a massimizzare il proprio risultato economico e, purtroppo, nessuno in grado di parlare il linguaggio del valore.

Cosa è richiesto e cosa si può fare

Ovviamente le competenze esistono. Molte sono le realtà nazionali ed internazionali che offrono uno spettro molto ampio di competenze, lavorano in settori diversificati (infrastrutture, ambiente, urbanistica, building, trasporti…) ed offrono servizi che abbracciano tutto il ciclo di vita, dalla fattibilità (analisi costi/benefici, studi di fattibilità), alla realizzazione (Project Management, Contract Management), all’esercizio (Asset/Facility Management) alla dismissione (riposizionamento, riqualificazione, decommissioning).

In genere, questi professionisti hanno affrontato la loro preparazione attraverso percorsi accademici e formativi d’eccellenza ed hanno un’ampia esperienza sul campo, operano secondo le migliori best practices internazionali nel Total Cost Management e sono parte di realtà (tipicamente a carattere associativo) attraverso le quali scambiano esperienze e mantengono aggiornata la loro preparazione.

In sintesi…

Il principio guida è sempre l’Utilità generale ed il suo rapporto con i costi connessi (Full Life Cycle Cost) e quindi, la valorizzazione dell’opera. Prima di analizzare la quantità delle risorse necessarie è sempre utile verificare la qualità dei risultati che si possono ottenere. Questa è forse la prospettiva corretta anche nella gestione del contratto: non un sistema di “protezione” atto ad amministrare le risorse, ma un sistema virtuoso per valorizzare i ruoli delle parti e massimizzare il risultato.

Riconosciuto questo principio anche dal legislatore, il decreto-legge 32/2019 inizia così:

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA […]

Ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni volte a favorire la crescita economica e a dare impulso al sistema produttivo del Paese, mediante l'adozione di misure volte alla semplificazione del quadro normativo e amministrativo connesso ai pubblici affidamenti, concernenti, in particolare, la disciplina dei contratti pubblici;

Considerata l'urgente necessità di operare in termini di maggiore semplificazione ed accelerazione per l'affidamento dei contratti pubblici, garantendo, al contempo, i necessari parametri di imparzialità e trasparenza nello svolgimento delle relative procedure;

[…]

Ma forse le questioni sono più profonde e vanno oltre la semplificazione del quadro normativo.

Come già detto, a causa di criticità nella programmazione e di una diffusa carenza di capacità amministrativa e tecnica presso le amministrazioni che sono responsabili della gestione delle risorse, combinate in un sistema troppo protettivo, l’esecuzione di molte opere viene inesorabilmente rallentata, ingabbiata in un sistema in cui il contratto è interpretato più come un vincolo anziché un formidabile strumento di trasparenza e fiducia.

Tuttavia, servono competenze!

 

Bibliografia

 

Autore: Dott. Emanuele Banchi, DIF ICEC, EIE/ICEC.A

Opera nel campo del Project Management e lavora per importanti aziende italiane e multinazionali del settore impiantistico, costruzioni, manifatturiero, terziario offrendo servizi di assistenza operativa, consulenza e formazione sul Total Cost Management (controllo e gestione di progetto, analisi e controllo costi, sistemi di preventivazione, gestione contratti e contenziosi, sistemi integrati di gestione).

Dal 1999 è Esperto in Ingegneria Economica (Certified Cost Engineer - TCM Certificate Lev. A) in base alle procedure AICE (Associazione Italiana di Ingegneria Economica) accreditate dall'ICEC (International Cost Enginering Council). Nel 2016 ottiene il riconoscimento come DIF (Distinguished International Fellow) da parte di ICEC. È docente di diverse discipline del Total Cost Management sia presso aziende che presso diversi istituti di formazione professionale.

Dal 2000 è membro del Consiglio Direttivo AICE e dal 1° gennaio 2012 è in carica come Presidente.

I prossimi appuntamenti

C24: Tecniche di controllo di un progetto di costruzione

07-02-2020

7 febbraio 2020 Il corso intende fornire una panoramica dei criteri e dei metodi di programmazione e controllo di commesse di ingegneria...

Read more

C18: L'utilizzo di MS Project nel mondo delle costruzioni

14-02-2020

14 febbraio 2020 Il corso si pone come obiettivo quello di fornire le principali conoscenze sull’utilizzo di uno degli strumenti di supporto alla...

Read more

C34: Elementi di Earned Value

21-02-2020

21 febbraio 2020 L’Earned Value Management è una tecnica utilizzata nell’ambito della gestione dei progetti che rende possibile la misurazione oggettiva delle “prestazioni”...

Read more

Certificazioni 2019 e programma 2020

23-04-2020

Si è riunita il 10 gennaio scorso a Milano la Commissione per la Certificazione AICE composta da Gianluca di Castri...

Read more

Abbiamo 606 visitatori e nessun utente online