Il testo del Recovery fund è pronto, oltre un centinaio di pagine che riassumono il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) da 196 miliardi di euro per rimettere in sesto l’Italia dopo la pandemia da Covid-19 e per rimuovere gli ostacoli che l’hanno frenata durante l’ultimo ventennio in modo da renderla competitiva a livello europeo e mondiale.

Il testo ha la pretesa di tracciare gli obiettivi, le riforme e gli investimenti, l’attuazione e il monitoraggio del piano, come pure accenna alla valutazione dell'impatto economico, ma non entrando mai nell'operativo non riesce a dare una risposta alla domanda che il Governo si è posto, o che avrebbe dovuto porsi: “Che Paese stiamo progettando per il futuro?” Ancora una volta si rischia che dalle parole non si riesca a passare ai fatti!

E la triste costatazione che dal passato non si sia imparato niente diventa realtà, alimentando un più che giustificato scetticismo … perché tante, troppe, sono le domande che non trovano risposta.

Qual è la visione politica? Intendendo quale “polis” per gli obiettivi sociali ed economici.

Perché si parla solo di spesa e non d’investimento? Come si pensa di recuperare il gap di cui soffre il Paese? Forse bisognerebbe concentrarsi sulle spese in conto capitale anche se i benefici di ritorno hanno tempi medio lunghi e non contribuiscono immediatamente alla crescita del consenso come le spese correnti che non fanno altro che accrescere il debito pubblico e gravare sulle generazioni future.

Nel testo si legge che l’orientamento è quello di una transizione “Green, Smart and Healthy” della nazione, concentrandosi sulle sei macro aree ad indirizzo europeo:

  • riforma della giustizia;
  • digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura;
  • rivoluzione verde e transizione ecologica;
  • infrastrutture per una mobilità sostenibile;
  • istruzione e ricerca, parità di genere, coesione sociale e territoriale;
  • salute.

Certamente tutte ottime intenzioni, ma come raggiungerle e con quale percorso non viene detto, anzi si pone l’attenzione sul modello di Governance, nascondendosi dietro il dito che lo vuole l’Europa … ma che novità!!! In tutti gli investimenti pubblici finanziati con fondi europei questo è sempre stato chiesto fin dai tempi dell’obiettivo 1 del mezzogiorno e dell’obiettivo 2 delle aree in crisi. E forse è uno dei motivi per cui l’Italia non è mai stata campione di utilizzo dei fondi europei. Tanto che alcuni hanno pensato di utilizzare lo squilibrio tra i fondi versati e quelli riutilizzati per alimentare sentimenti antieuropeisti, senza mai fare un atto di mea culpa.

I rapporti della Corte dei Conti, come pure le elaborazioni su dati Istat del Centro Studi ANCI, da anni pongono in evidenza come gli investimenti in Italia abbiano imboccato un trend di decrescita ed in particolare come sia la spesa pubblica per gli investimenti  a continuare a scendere.

Tra il 2010 e il 2019 l’Italia ha registrato un processo d’indebolimento della dinamica di accumulazione del capitale con un vero e proprio crollo degli investimenti pubblici.

E’ quanto emerge dal documento presentato dall’ISTAT nell’audizione alla commissione Bilancio della Camera proprio sull’utilizzo delle risorse del Recovery Fund dove si legge che nel 2019 la spesa complessiva per investimenti, valutata a prezzi correnti, è stata pari a 322,7 miliardi di euro, lo stesso livello del 2010 (322,6 miliardi). Inoltre precisa: “gli investimenti delle amministrazioni pubbliche sono diminuiti nel periodo del 18,9%, mentre quelli del settore privato (che includono anche le unità a controllo pubblico non classificate nel settore delle Amministrazioni pubbliche) sono aumentati del 3,5%. Se rapportata al Pil, dal 2008 al 2019 la quota di investimenti pubblici italiani è scesa di circa un punto percentuale (dal 3,2% al 2,3%) attestandosi su un livello inferiore di quello dell’area euro (pari al 2,8% nel 2019). Il maggior contributo al calo degli investimenti pubblici è venuto dalle amministrazioni locali, con una riduzione tra il 2010 e il 2019 del 26,5%, mentre per le amministrazioni centrali e gli enti di previdenza la contrazione è stata più contenuta (-6,6%).”

Che cosa vuol dire tutto ciò? Cala la voce delle acquisizioni di edifici, macchinari, attrezzature (al netto delle cessioni, naturalmente), o di scorte e oggetti di valore.

Tradotto nel linguaggio di tutti i giorni: sono le spese per la costruzione di strade, ponti, aeroporti e ospedali. Si tratta di una tipologia di spesa i cui frutti si vedono negli anni, spesso nel lungo periodo (sono le spese in conto capitale) e sono proprio quelli che meriterebbero di essere messi sotto la lente d’ingrandimento se si vuole effettivamente dare una svolta di cambiamento……ma, purtroppo, come dicevo non sono in linea con le esigenze del consenso di una politica fatta con i Twitter.

E’ comunque paradossale e triste constatare che il dibattito politico non abbia minimamente preso in considerazione il quadro presentato dall’Istat, ignorando le dinamiche e gli scenari degli investimenti offerti dalla lettura dei numeri.

Sembra di rivedere a livello di governo centrale le piccole schermaglie di paese, quando in consiglio comunale tutti si sbracciano durante l’approvazione del bilancio di previsione per ottenere qualche disponibilità di spesa in più per poi ignorare il bilancio consuntivo e l’eventuale avanzo di bilancio che sta a dimostrare l’incapacità di spesa e l’avvenuta “Sprogrammazione”.

Parole come efficacia ed efficienza sono forse passate di moda? Non vengono più usate!

Pensare che l’efficacia e l’efficienza degli investimenti pubblici rappresentano un tema di fondamentale rilievo a qualsiasi livello, tanto più a fronte di programmi di investimento di notevole valore strategico e finanziario.

Perché ignorare gli innumerevoli esempi in cui i risultati conseguiti sono stati inferiori alle attese o ottenuti con tempi e costi superiori a quanto stimato in sede di selezione? Perché non cercare di rimuovere le cause? E’ con una attenta anamnesi che si può giungere ad una corretta diagnosi e tentare di guarire il paziente ammalato.

I tempi di attuazione degli investimenti sono un chiaro indicatore dell’efficienza dei processi di programmazione e gestione della capacità di spesa delle amministrazioni pubbliche.

In alcuni casi è possibile riscontrare opere che, pensate molti anni prima rispetto al momento in cui diventano effettivamente operative, trovano, una volta realizzate, un contesto completamente differente in cui il bisogno originario è spesso cambiato significativamente rendendo l’intervento inefficace e non più funzionale alle mutate esigenze dei cittadini e delle imprese che lo avevano promosso.

La dilatazione dei tempi tra la realizzazione e l’effettiva messa in funzione dell’intervento riducono l’efficienza e l'efficacia complessiva dell’investimento.

Molte sono le analisi che hanno evidenziato la complessità del tema - dovuta a molteplici fattori istituzionali, normativi, gestionali - e le fasi del ciclo degli investimenti pubblici su cui intervenire per migliorare la performance del sistema; a livello internazionale è stata sviluppata la metodologia del performance audit, attraverso la quale è possibile analizzare i punti di forza e di debolezza dei programmi di investimento in termini di efficacia ed efficienza.

Eravamo all’inizio di questo secolo quando il dibattito sul Principio di Sussidiarietà (orizzontale e/o verticale) e la co-partecipazione Pubblico-Privata alla Spesa Pubblica (il cosiddetto PPP) rese attuale il controllo degli investimenti pubblici in termini di Efficienza ed Efficacia. Ecco che allora l'Agenzia per la Coesione Territoriale avviò un percorso di sviluppo di un “sistema dell’efficacia e dell’efficienza degli investimenti pubblici” con l’obiettivo di attivare iniziative volte al rafforzamento delle capacità delle PA nella programmazione e attuazione degli interventi, nel conseguimento dei risultati attesi e nella realizzazione di performance audit secondo criteri e standard internazionali.

Il progetto Efficacia ed Efficienza dei Programmi di Investimento. Piano di azione per sviluppare le competenze delle amministrazioni aveva l’obiettivo di realizzare un insieme definito di interventi capaci di incrementare i livelli di efficacia ed efficienza nell'attuazione degli investimenti.

Le attività, coordinate dall'Autorità di Gestione del Programma in collaborazione con il Nucleo di Verifica e Controllo - NUVEC, settore Autorità di Audit e Verifiche, si sarebbero concentrate sugli aspetti di attuazione, monitoraggio e valutazione delle performance per incidere sulle criticità legate ai tempi di attuazione ed entrata in funzione degli interventi e sugli aspetti legati al conseguimento dei risultati attesi, promuovendo responsabilità e trasparenza nell'azione pubblica.

Il progetto, nello specifico, si articolava nelle seguenti linee di intervento:

  • Rafforzare i sistemi di gestione e controllo e il monitoraggio attuativo
  • Definire strumenti e percorsi per rafforzare l’affidabilità e la diffusione dei dati
  • Sperimentare e diffondere “performance audit”

Nell'attuazione del progetto era previsto il coinvolgimento di diverse tipologie di amministrazioni - centrali, regionali e Città Metropolitane - al fine di confrontare differenti modelli organizzativo-gestionali, selezionando sia amministrazioni che hanno adottato un Piano di Rafforzamento Amministrativo sia amministrazioni che non ne hanno previsto l’adozione, al fine di valutare anche l'impatto di questo strumento sui processi analizzati.

Che fine ha fatto il Progetto? Perché dobbiamo perderci nell’invenzione di “grandiose” cabine di regia ed in virtuali tavoli di lavoro? Se il progetto aveva delle lacune basta individuarle e superarle, se invece non è mai stato attuato…..

Largo spazio veniva dato anche alla valutazione degli interventi attraverso la CBA, l’analisi costi e benefici … questa sconosciuta! Che fine ha fatto?

Anche l’AICE lo scorso anno si è cimentata nel cercare di spiegare come l’analisi costi-benefici rappresenti una disciplina organica per la valutazione dei progetti pubblici ed abbia lo scopo di verificare la sostenibilità finanziaria ed economico – sociale dell’investimento sovvenzionato con le risorse appartenenti alla collettività.

L’obiettivo di chi gestisce la “cosa pubblica” è quello di verificare se i benefici derivanti dall’implementazione del progetto superino i costi necessari alla sua realizzazione. La componente di beneficio è più ampia di quella di ricavo: mentre quest’ultima identifica un’entrata monetaria per l’investitore, il concetto di beneficio viene riferito a qualsiasi risorsa prodotta o risparmiata per effetto della realizzazione del progetto. La componente di costo identifica, invece, il valore delle risorse consumate.

La metodologia è pertanto orientata alla quantificazione in termini monetari delle grandezze di costo e beneficio, siano esse direttamente desumibili dal mercato ovvero provenienti da effetti che sfuggono alle regole di domanda e offerta.

In conclusione, il Recovery Fund è l’opportunità che l’Italia non si può permettere di perdere, ma se vuole veramente affrontare un doveroso percorso di cambiamento socio economico e non un semplice ribaltone politico penso che sia necessario partire da una veritiera mappatura della realtà con un’analisi degli errori già commessi per indirizzare la “Politica” verso una visione alta che sappia valutare ex ante le conseguenze delle scelte effettuate.

(Dott.ssa Maria Teresa Broggini Moretto) 

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